Combate à corrupção no Brasil: é possível?

(Do blog dinheiro público – Rodrigo Kanayama)

Há algumas semanas o DIRPOL (Núcleo de Direito e Política da Faculdade de Direito – UFPR) recebeu a Prof. Dra. Mariana Mota Prado,
Professora Associada da Universidade de Toronto. Sua pesquisa trata de
instituições e mudanças institucionais e faz profundas reflexões sobre o
funcionamento do Estado e da gestão pública. Tem diversos trabalhos
publicados, cujos links podem ser acessados aqui.

A pedido deste blog, a Prof. Mariana
elaborou um texto sobre o combate à corrupção no Brasil. As impressões
são corretas e oportunas. E retira algumas imagens de “senso comum” que
possuímos sobre o assunto. A leitura é importante e bastante válida.

Combate à Corrupção no Brasil

(texto da Prof. Mariana Mota Prado, da Universidade de Toronto)

No início de
novembro tive a oportunidade de visitar Curitiba para participar do
Fórum de Transparência e Competitividade Promovido pela FIEP. A convite
de Rodrigo Kanayama, apresento aqui um dos pontos que levantei no
evento.

Como combater a corrupção? Muita
gente tem uma visão moralista da corrupção, ou seja, acredita-se que é
um fenômeno que vem da boa educação e dos valores morais daqueles que
administram o patrimônio público. Essa visão é a que prevalece hoje em
dia no Brasil, como mostra uma pesquisa do Centro de Referência do
Interesse Público em parceria com o Vox Populi datada de 2008 e 2009.
Diante da afirmação: “Corrupção e honestidade vem de berço. Ou a pessoa é
corrupta ou não é.” 33% dos entrevistados concordaram totalmente e 17%
concordaram em parte.

O Brasil, todavia,
nem sempre subscreveu a essa visão moralista da corrupção. O professor
da UFMG, Leonardo Avritzer mostra que até 1945 havia uma concepção
institucionalista da corrupção, ou seja, a pessoa agia de maneira
corrupta porque as regras do sistema criavam incentivos para tanto. Como
afirma Avritzer: “Essa percepção [institucionalista] mudou a partir de
1945, quando a oposição ao governo Vargas intensificou sua campanha,
baseada em uma nova ideia de corrupção: ‘Corruptos eram os indivíduos
(…) Expulsos o presidente e seus aliados, voltaria a correr água
cristalina nas tubulações da República’” (Avritzer, 2011)

Enquanto a
primeira visão veria como solução ao problema uma mudança de valores da
sociedade, através da educação e potencialmente de campanhas de
conscientização, a segunda visão sugere que mudanças das regras do jogo
poderiam gerar mudanças efetivas. Ou seja, na visão institucionalista, a
corrupção acontece porque o benefício é alto e o custo é baixo.
Portanto, para combater a corrupção é necessário reduzir os benefícios e
aumentar os custos. A redução dos benefícios exige uma série de
reformas complexas no nosso sistema, como o financiamento de campanhas
políticas. Os custos, por outro lado, exigem a punição efetiva daqueles
que se envolverem com corrupção. Já na visão moralista, o problema é
cultural – ou seja, o indivíduo vai se comportar de uma forma ou de
outra independente do contexto em que se encontra.

É importante notar
que essas duas visões não são mutuamente excludentes.  Há um estudo
publicado em 2006 que mostra como a cultura influencia o comportamento
dos seus cidadãos. Os dois autores do estudo, Raymond Fisman e Edward
Miguel, analisaram o comportamento de diplomatas de vários países nas
Nações Unidas, em Nova Iorque. Basicamente, esses diplomatas não eram
obrigados por lei a pagar as multas de trânsito que recebiam na cidade
(um tipo de imunidade diplomática). O resultado do estudo foi revelador:
os países com baixos índices de corrupção tinham poucas infrações e
tinham pagado as poucas multas recebidas, apesar de não serem obrigados
por lei a fazê-lo. Já os diplomatas oriundos de países com altos índices
de corrupção tinham várias infrações (como por exemplo, estacionar em
locais proibidos) e raramente pagavam as multas recebidas. A conclusão
dos pesquisadores foi a seguinte: nos países onde as pessoas agem
conforme a lei, há menos corrupção porque as pessoas tendem a agir de
maneira correta mesmo que não haja qualquer tipo de punição.

Qual a conclusão
que devemos tirar desse estudo? Uma possível conclusão — que eu acho
equivocada — é que algumas sociedades reforçam valores morais que
incentivam a corrupção e, por isso, sempre foram e sempre serão
corruptas. Casos de sucesso no combate a corrupção, como Hong Kong,
mostram que esse tipo de determinismo ignora o fato de que grande parte
da forma como as pessoas se comportam é determinado por um sistema de
benefícios e custos. Esse sistema pode ser formal ou informal. O sistema
informal é o que chamamos de cultura, ou seja, regras sociais aplicadas
e reforçadas diariamente pelos círculos sociais que as pessoas
frequentam. Portanto, a cultura é apenas um outro esquema de incentivos e
punições, aplicado pelas pessoas no seu dia-a-dia, ao invés de ser
aplicado pelo Estado. É um sistema informal de leis. Um exemplo claro é a
pontualidade. Há pouca preocupação com pontualidade no Brasil. Todo
mundo interpreta isso como parte da cultura brasileira. Mas todos os
brasileiros que eu conheço conseguem ser extremamente pontuais quando
estão no Canadá ou nos Estados Unidos. Por quê? Porque há um sistema
informal que exige pontualidade, e as pessoas adaptam seu comportamento
ao sistema no qual elas se encontram.

Nesse sentido, a
corrupção é um fenômeno cultural e a cultura (lei informal) é importante
porque ela pode afetar a lei formal. A lei estabelecida pelo Congresso
provavelmente será menos efetiva se o guarda de trânsito que pede uma
caixinha não é repreendido pelos seus colegas e se os amigos do
motorista que paga a caixinha também não acham que há algo de errado com
aquela transação. Portanto, mudar a cultura é claramente parte da
solução, pois aumenta os custos e reduz os benefícios sociais daquela
prática e pode aumentar a eficácia da lei.

A questão é como
fazê-lo. Muita gente acredita que essa mudança cultural é uma questão de
valores. Ou seja, se as pessoas aprenderem a ser honestas, tudo vai
mudar. O problema é que um indivíduo sozinho não consegue mudar a
cultura de um país todo. Portanto, do ponto de vista de formulações de
políticas públicas, precisamos de algo mais efetivo e imediato do que
aguardar que todos os indivíduos de uma nação decidam, individualmente,
mudar a forma como eles agem. É preciso uma mudança coletiva, ou seja,
todo mundo tem que passar a agir de outra forma simultaneamente. Por
esse motivo, nossa preocupação com corrupção precisa se traduzir em uma
discussão sobre como podemos mudar os incentivos que existem no nosso
sistema político e tornar mais efetivas as sanções no nosso sistema
jurídico. Ou seja, reformas institucionais deveriam ser nossa prioridade
no momento.

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